지방자치단체의 자주권보장을 위한 감사방향

초록

1) 중복감사의 폐지 광역자치단체는 감사원, 중앙정부 각부처, 행정자치부장관 그리고 지방의회의 감사를 받도록 되어 있고 기초자치단체의 경우는 여기에 광역자치단체장의 감사가 추가된다. 이들 가운데 감사원 감사와 행정자치부장관의 감사가 격년제로 실시되고 있어 광역자치단체는 매년 동일한 대상에 대해 감사를 받고 있는 실정이다. 이외에 지방의회로부터 감사, 중앙부처 소관별 감사와 보조금 사업에 대한 감사도 실시되고 있다. 이러한 감사체제는 인적, 물적, 자원의 낭비는 물론 피감사기관 공무원들의 사기를 저하시키고 나아가 편의주의적 업무수행을 조장함으로써 행정의 적극성과 창의성을 저해하는 요인이 되고 있다. 이러한 문제점은 지방자치단체의 감사체계가 일원화되어 있지 않고 외부감사와 내부감사로 이원화 되어 있기 때문이다. (지방자치연구소, 2001:131∼132) 중복감사의 극복과 효율적 지방행정을 수행하기 위해서는 무엇보다도 감사의 일원화, 제도적인 단일감사법의 제정 및 감사기능의 지방이양이 뒷받침되어 시민참여를 활성화시켜 나가는 것이 시급하다고 판단되어 정책수렴을 제언하고자 한다. 지방정부에 대한 국정감사는 `과도한 감사자료 요구`와 `정치성 감사`라는 비판이 제기되었다. 국회의원들의 질문이 선거구민을 의식한 측면이 강하고, 전문성 부족이나 시간에 쫓겨 형식적 감사가 되고 있으나 피감사기관은 감사 준비에 많은 시간과 인력을 낭비하고 있다. 국회도 오히려 중앙정부에 대한 감사에 집중하는 것이 더 나을 것이다. 장기적으로 지방정부에 대한 국회의 감사를 폐지해야 한다. 중복감사를 피하고 감사의 전문성을 높이기 위해 지방정부에 대한 감사를 감사원 감사로 일원화하고 국회, 중앙부처, 시 도에 의한 감사를 폐지해야 할 것이다. 이를 위해서는 감사원의 조직을 확대하고, 인원을 늘리는 것이 바람직하다. 물론 영국처럼 지방정부에 대한 감사를 위해 전문기관을 별도로 둘 수도 있으나 이는 치밀한 준비가 필요하다. 아울러, 감사원은 부족한 인력만 탓할 것이 아니라 민간 회계법인을 활용하는 방법도 고려해야 할 것이다. 최근 구조조정 과정에서 민간회계 법인의 책임성이 문제가 되어 앞으로는 회계 법인의 감사가 달라질 것이다. 2) 감사의 독립성 확보 우리의 경우 지방자치단체에는 모두 자체감사기구(감사관실 혹은 감사담당관실)가 설치되어 있다. 그러나 이것은 효용성이나 성과에 대해서는 그렇게 긍정적인 평가를 하지 않고 있다. 설사 자체감사가 제대로 실시되고 있다 하더라도 대부분의 사람들은 같은 식구끼리인데 제대로 감사가 실시될 리 없다고 규정하고 있으며, 또한 공직자 스스로도 그러한 평가에 대하여 대부분 수긍하고 있다.(윤태범, 2002:62∼65) 결국 이와 같은 자체감사 무용론이나 혹은 불신이 발생하게 된 가장 근본적인 이유는 감사의 독립성 결여에 기인한다고 할 수 있다. 미국의 CSA의 경우도 마찬가지이지만, 결국 감사활동을 통하여 문제점이 지적되고 이것의 해결이 모색되는데, 제대로 된 문제의 지적과 해결방안이 모색되기 위해서는 이를 수행하는 감사기관이 독립되어 있어야 한다. 즉, 우리의 경우처럼 감사기관이 여러 행정부서 중의 하나로서 기관장의 지휘를 받고 있는 상태에서는 다른 부서의 공무원들과 정기적으로 순환보직 되는 구조하에서는 엄정하고 공정한 감사활동의 수행이 어려울 수밖에 없다. 특히 우리의 행정문화를 고려한다면 더욱 그러하다. 따라서 현재의 감사기구를 독립시키는 방안을 적극적으로 고려하여야 한다. 즉 기존의 감사관실(감사담당관실)을 기관장으로부터 기능상 분리하여 감사활동을 독립적으로 수행하도록 하는 것이다. 이를 위한 방안으로써 감사실을 감사위원회로 전환하여 합의제 독립기구화 하도록 하고, 위원장에 대해서는 임기의 보장과 더불어 공직 외부로부터의 충원이 가능하도록 하여야 할 것이다. 3) 감사의 전문성 확보 현재 지방자치단체에 대하여 이루어지고 있는 다양한 감사 중에서도 감사원 감사에 대해서는 상대적으로 높은 신뢰성을 부여하고 있는데, 이것이 가능한 이유의 하나는 감사원이 다른 감사주체들과 비교하여 상대적으로 감사의 전문성을 확보하고 있기 때문이다. 따라서 자율감사를 강조할 경우 가장 필요한 것 중의 하나가 바로 감사의 전문성을 확보하는 것이다. 현재 지방자치단체의 감사기구에 근무하는 공무원들은 별도의 특별한 요건을 갖춘 사람들이 아니라 다른 부서에 근무하고 있는 공무원들과 같이 순환보직 되어 업무를 담당하고 있는 경우가 대부분이다. 때문에 다른 분야의 경우도 마찬가지이지만 전문성과는 상당한 거리가 있다고 할 수 있다. 물론 현재 다른 보직에 비하여 상대적으로 장기적으로 재직하도록 하고 있지만 순환보직이라는 구조적 특성과 더불어 전문성에 대한 인식의 부재로 인하여 근본적인 한계를 지니고 있다고 할 수 있다. 특히 단순한 적발 중심의 소극적 감사에서 지도와 권고 기능까지 적극적으로 수행할 수 있는 능동적이고 적극적인 감사로 전환되도록 하기 위해서는 무엇보다도 감사의 전문화가 필수적이다. 이를 위해서는 감사기관의 조직과 인력의 확충은 물론 전문성 향상을 위한 교육도 매우 필요하다. 예를 들어서 이를 위하여 각급 공무원 교육기관에 감사직무의 전문성 향상을 위한 구체적이고 전문화된 교육프로그램을 개발하여 적극적으로 활용할 수 있어야 한다. 4) 윤리관리 지향 적발위주의 감사에서 윤리성을 제고하기 위한 감사로의 방향 전환이 필요하다. 특히 최근의 정부개혁의 기조인 효율성이나 능률성과 같은 가치들은 보다 중시되어야 할 윤리적 가치의 의미와 중요성을 저평가하고 있다는 점에서 개혁의 가치에 대한 제고가 필요하다. 지금까지 국가발전의 중요한 기반이 물리적인 것(SOC)들이었다면 앞으로는 신뢰(Trust)가 이를 대체할 것이며, 이러한 신뢰의 구축을 가능하게 하는 가장 중요한 요건이 바로 윤리라는 점에서 윤리성을 제고하기 위한 노력이 필요한 것이다. 윤리는 기본적으로 자율성, 자기책임성을 가장 중요한 가치로 지니고 있다는 점에서 감사체제도 이와 같은 방향으로 전환되어야 할 것이다. 특히 기존의 감사가 지니고 있는 부정적 이미지를 탈색시키고 공무원에게 보다 긍정적으로 각인되기 위한 방안의 하나로서 기존 감사기구의 명칭을 "윤리담당관실"과 같은 우호적 명칭으로 전환하는 것도 적극 고려되어야 할 것이다. 2003년부터는 각급 행정기관에서 자율적으로 공무원 행동강령을 제정하여 활용하도록 하고 있는데 이를 적극적으로 그리고 효율적으로 활용하기 위해서도 부정적 이미지의 감사관실을 긍정적 의미의 "윤리담당관실"로 변경하여, 윤리제고 지향적인 감사활동이 이루어지도록 하는 것이 중요하다. 명칭변경이 최선의 대안은 아니지만 기존의 감사관실에 대한 부정적 이미지를 탈색시킬 수 있는 유효한 방법의 하나임에는 분명하다. 5) 행정의 합목적성, 효율성, 성과위주 감사 지방자치단체의 감사제도는 회계감사를 위주로 하거나 적어도 회계감사와 직무감찰이 균형을 이루어야 할 것이다. 부정과 비리의 적발이란 건수위주의 감사가 직무감찰의 범위 내에서 이루어진다면 본말이 전도된 일이라 하겠고, 지방자치단체의 감사제도 발전에도 악영향을 미칠 것이다. 미·영국 등 선진제국에서도 회계감사를 위주로 하고 있음을 전술하였다. 회계감사 실시를 위주로 한다는 것은 성과감사에로의 이행을 위한 전제가 될 것이다. 지난날에는 법규의 위반여부를 따지는 행위가 감사라는 인식이 지배하고 있었다. 회계에 대한 수입과 지출이 적정하게 이루어졌으며 또한 증빙서류를 갖추었고 이것에 의하여 입증되었는지를 주로 감사하였다. 그러나 경제가 발전됨에 따라 감사도 통제적인 기능만 수행하던 것을 피감사기관의 제반 업무까지도 감사해야 할 필요성을 느끼게 되었다. 즉 목표의 설정에서부터 동작화에 이르는 일련의 행정과정에 직접, 간접으로 참여하여 감사대상기관이 능률적으로 정책수행을 하게 하고 자원을 효과적으로 이용하게 하여야 한다는 것이다. 이는 공무원의 부정부패가 어느 정도 근절된 상태에서 이루어질 수 있다는 점에서 본다면 우리나라의 행정감사가 직무감찰 위주의 감사로 실시되고 있다는 것은 극히 초보적인 수준의 감사라고 할 수도 있을 것이다. 오늘날 성과감사가 도시정부 수준에서 정부의 업무와 계획을 분석하고 업무 수행을 향상시키기 위하여 수행되고 있다는 미국의 경우와는 대조를 이룬다.